破产债权确认诉讼收费标准的司法现状及合理化建议
【 问题的提出】一个破产案件往往会涉及众多债权人，破产债权的确认是整个破产程序推动的核心问题，是债权人权利行使和参与破产清偿的前提。破产实务中债权人、债务人对管理人审查记载的债权极易产生分歧和争议，向破产法院提起破产债权确认诉讼是解决破产债权争议的最终途径，然而阻碍诉讼的最大障碍却是案件受理费收取标准不合理所产生的高额诉讼成本。
近两年，随着破产案件的增多，破产债权争议类型呈现多样化的趋势。本人担任债权人顾问的破产案件中，既有对债权数额提出异议，也有对债权效力、清偿顺位、优先权认定等提出异议。
案例一：债权人A公司申报借款本息1.2亿元，债务人股东对该笔借款提供股权质押，管理人对债权数额予以认可，但不认定股权质押的效力，债权人向管理人提出异议未果，故诉至法院要求确认股权质押的效力。
案例二：房地产破产案中，债权人甲是施工单位申报2.2亿工程款，管理人对申报的工程款没有异议，但认为不具有建设工程优先权，债权人向管理人提出异议未果，故诉至法院要求确认建设工程优先权。
上述两个案件均不涉及给付内容，诉至法院却被告知应按给付之诉，即申报债权数额按财产案件的收费标准计算案件受理费，诉讼成本比破产债权预计清偿的金额还高，债权人衡量后最终放弃诉讼。
破产债权确认诉讼作为破产实务中的重要诉讼类型，由于收费依据不明、救济途径缺失等种种原因，该类诉讼的案件受理费法院内部实际收取标准不一，个案当事人费用支出差异悬殊。
“无论审判怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，叫人们往往只能放弃通过审判实现争议的希望”。为此，本文尝试通过该类诉讼案件受理费收取的司法现状，以及收费标准不一的成因分析，探讨该类诉讼合理收费标准的原则和举措，以期为统一诉讼收费制度的法律适用，维护当事人的切身权益，合理有效分配司法资源提供一些有益参考。
一、破产债权确认诉讼的定义与类别
《企业破产法》第五十八条规定，债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。最高人民法院《民事案件案由规定理解与适用》中对破产债权确认纠纷的定义，是指债务人、债权人对管理人审查记载的债权，包括债权是否存在、数额多少、清偿顺位、有无优先权等内容发生争议的，可以向法院提起民事诉讼，由法院以实体判决的形式审查确认有争议的债权。
最高人民法院《民事案件案由规定》第279项将破产债权确认诉讼分为职工破产债权确认纠纷和普通破产债权确认纠纷两类。
二、破产债权确认诉讼的前置程序
《企业破产法》规定了破产债权确认纠纷提起诉讼的前置程序，但较为概括笼统。对此，王欣新教授认为“司法实践中，仍存在一些对现行立法规定的误解……管理人在债权确认程序中的权力是对申报的债权进行审查，并编制债权表，法律未赋予其确认债权的权力。法院在债权确认程序中的职权是对管理人提交的债权表进行审查并裁定确认，该裁定是债权确认诉讼诉权成立的标志。”（见《法律适用》2018年第1期《论破产债权的确认程序》）。
本人综合现行法律规定、前沿理论及实务操作，梳理破产债权确认诉讼前置程序图：
三、破产债权确认诉讼的案件数量
破产债权确认诉讼是《企业破产法》新创设的诉讼制度，加之2007年破产法实施后法院受理破产案件逐年递减，破产业务裹足不前，这种状态持续到2015年才开始逐步改善。正基于此，破产债权确认纠纷案件相较于一般的民事案件，法院受理案件的总量不算多。
本人通过中国裁判文书网对破产法实施后的十年期间以及近三年期间全国法院受理的破产债权确认纠纷案件数量进行检索及统计。
（一） 破产法实施后的十年期间
2007年1月1日至2017年12月28日止，全国法院受理破产债权确认纠纷案件2357件，其中职工债权确认纠纷案件844件，普通债权确认纠纷案件1513件。
（二） 近三年期间
2015年1月1日至2017年12月28日止，全国法院受理破产债权确认纠纷案件1841件，其中职工债权确认纠纷案件704件，普通破产债权确认纠纷案件1137件。
从检索结果看，三分之二以上的破产债权确认纠纷案件发生在近三年。经统计，全国各省破产债权确认纠纷案件数量排名前三的分别为浙江省、江苏省、安徽省，其中浙江省法院近三年所受理的破产债权确认纠纷案件达到445件，为全国之最，占比24%；江苏省358件，占比19%；安徽省145件，占比8%。福建省排名第十七，案件数27件。
四、破产债权确认诉讼收费标准的司法现状
破产债权确认诉讼属于破产程序中的洐生诉讼，是破产法院以实体判决的形式审查确认有争议的债权，作为诉讼案件立案受理，必然涉及该类案件的受理费收取标准。
（一）职工破产债权确认纠纷案件
对于职工破产债权确认纠纷案件，司法实务中各地法院均参照劳动争议案件按件收费。根据《诉讼费用交纳办法》第十三条第四项的规定，劳动争议案件每件交纳10元。因此，即使发生职工破产债权确认诉讼，该类案件的受理费仅为象征性的10元，亦不在本文讨论范围之列。
（二）普通破产债权确认纠纷案件
当前的司法实务中，各地法院对该类案件的受理费收费标准总体缺乏统一模式，有的法院依照确认之诉按件收费，有的法院依照给付之诉按标的收费，有的法院则参照给付之诉进行变通性收费，如参照给付之诉减半收费或按该破产债权在破产程序中预计可得到的分配数额为标的收费等等。
经统计，全国法院受理的普通破产债权确认纠纷案件中，按件收费案件352件，占比33%；按标的收费案件785件，占比67%。按件收费案件最多的集中在浙江和江苏两省。福建省法院受理的19件普通破产债权确认纠纷案件中，2件按件收费,余下17件均按标的收费，按标的收费占据较明显的主导地位；其中厦门市中级人民法院2016年受理的案件中，同为普通破产债权确认纠纷案由的4件案件，2件按件收费，2件按标的收费。
五、破产债权确认诉讼收费标准不统一的成因分析
（一）对破产债权确认纠纷的案件性质存在模糊认识
在破产案件审判实务中，法院对破产债权确认纠纷的案件性质存在两种观点：一是给付之诉；二是确认之诉。部分法院认为该类案件应属于给付之诉，理由是债权人提起诉讼的目的不是仅仅为了确认债权，而是为了在破产程序中获得给付清偿，所以从诉讼最终目的的角度看应当属于给付之诉，案件受理费应按所确认的债权的数额，套用财产纠纷案件收费标准计算；部分法院将此类案件定性为确认之诉，其案件受理费收费标准依照确认之诉按件收费。
本人赞同将该类案件定性为确认之诉，破产债权有别于一般债权，破产债权确认纠纷定性为确认之诉更符合破产法的立法本意。
1、破产程序集体清偿的性质决定了该类案件应为确认之诉
在非破产程序中，债权以个别清偿方式实现，此时债权的清偿给付以其得到债权确认为前提，而获得给付为该诉讼中债权确认的直接目的。特别是当债权人的诉讼请求是给付，而债权确认又与给付不可分离时，债权的确认之诉就会被给付之诉吸收，故非破产债权确认案件的性质实为给付之诉。
而破产程序本身就是集体清偿给付程序，依照《企业破产法》的规定，破产程序启动后，债权人要实现债权给付，只能通过债权申报并使债权得到确认，无须也不允许提出个别给付请求就可以通过破产分配实现。也就是说，所有债权人的个别给付诉讼请求，依法被破产集体清偿给付程序吸收。在这种情况下，债权争议就只涉及确认问题，不再涉及给付问题，给付问题统一由破产程序解决，因此破产债权争议诉讼的性质只能是确认之诉。
2、最高人民法院《民事案件案由规定》亦将该类案件列为确认之诉
通常认为，确认之诉指原告请求法院确认其主张的法律关系或法律事实存在或者不存在之诉。它与给付之诉、变更之诉并列为诉的三种类型。但是，诉的三种类型系理论上的一种学术划分，我国民事诉讼法及相关司法解释中没有作出明确规定，并不意味着在实务中研究确认之诉没有任何实践价值。如最高人民法院《民事案件案由规定》就以民法理论对民事法律关系的分类为基础，结合现行立法及审判实践进行编排，将该类案件列为确认之诉。
3、审判实务中部分法院也明确了该类案件性质为确认之诉
江苏省高级人民法院民事审判第二庭2017年11月17日出台的《破产案件审理指南（修订版）》（苏高法电〔2017〕794号）第12条规定，有关债务人民事诉讼的诉讼类型。《企业破产法》第十六条规定，人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。据此，人民法院受理破产申请后，已经受理而尚未终结的以债务人为被告的债权给付之诉，应当变更为债权确认之诉。人民法院受理破产申请后，以债务人为被告可以提起债权确认之诉，但不得提起债权给付之诉。
（二）破产债权确认诉讼收费标准依据不明
《诉讼费用交纳办法》将一审民事案件分为财产案件、非财产案件、知识产权案件、劳动争议案件、行政案件及管辖权异议案件六类，分别采用不同的收费方法。而对于破产案件则是依照特别程序规定了破产程序启动的申请费，并未对破产程序中涉及的破产债权实体确认的诉讼收费方法做出特别规定。
此外，《诉讼费用交纳办法》对“财产案件”和“非财产案件”之间的规定界限也不够明确。从字面逻辑上看，财产案件和非财产案件是绝对相斥、非你即我的两个概念，但《办法》并未对两者的具体范畴予以进一步明确，只是对于非财产案件，以列举加概括的方式，分为离婚案件、侵害人格权案件和其他非财产案件，分别按照一定标准收取案件受理费。对于财产案件，《办法》并未罗列具体类型而是直接规定“财产案件根据诉讼请求的金额或者价额……分段累计交纳”。
破产实务中，普通破产债权确认纠纷案件的诉讼请求类型多样，与给付之诉诉讼请求列明给付金额不同，该类案件的诉讼请求既可以要求法院对债权效力作出评断，也可以就债权金额进行认定，还可以就债权清偿顺位、有无优先权等内容要求法院进行判断。因此，《诉讼费用交纳办法》这种原则性收费标准显然无法满足破产债权确认诉讼的实践需求。
（三）破产实务中存在债权审查确认的操作乱象
当前的破产实务中普遍存在对管理人债权审查权限的不当理解，名义上认为法院是确认债权的主体，实践中却将确认债权的实际权力交由管理人行使，导致管理人可能滥用权力通过不确认或暂不确认债权等方法使债权人无法及时参加债权人会议表决，以促成决议通过。对于债权人、债务人提出的破产债权确认诉讼，实务中也存在管理人与法院协商确定该类诉讼的收费标准，对管理人认为需要司法确认的诉讼则按件收费；对管理人认为不需要司法确认的诉讼则按标的收费，让异议债权人、债务人承担高额的债权确认诉讼成本，导致破产法规定的债权异议的最后救济途径形同虚设。
（四）对收费标准异议的救济途径欠缺导致放任随意收费
《诉讼费用交纳办法》第四十三条明确规定当事人不得单独就案件受理费不服提出上诉，当事人有异议的只可以向作出决定的人民法院请求复核；计算确有错误的，作出决定的人民法院应当予以更正。然而，《办法》并没有规定法院复核的期限，加之自我复核的先天不足，使得当事人的这一救济途径实际形同虚设。在当前的司法实务中，所有案件均先由立案法官开具收费单据，这意味着先由立案法官判断采取何种收费标准。而事实上除了适用简易程序或调解、撤诉结案使得案件受理费减半收取外，没有一件案件审判法官对案件受理费作出过调整，也没有一件案件当事人正式提出过异议。
六、明确破产债权确认诉讼合理收费标准——按件收费原则
（一）确认之诉以非财产案件之按件收费为原则
上述已分析，破产程序集体清偿的性质决定了在破产程序启动后提起的破产债权确认纠纷案件属于确认之诉。根据《最高人民法院关于<中华人民共和国企业破产法>施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》第九条及《企业破产法》第十九条的规定，在破产程序启动前，债权人就债务人财产提起但尚未审结的诉讼也应随之变更诉讼请求为确认之诉，其原为保障个别债权给付实现而对债务人财产采取的保全措施也必须解除，案件在依破产程序恢复审理作出判决后，通过破产分配统一给付清偿。在将破产债权确认诉讼的性质定性为确认之诉后，其诉讼收费标准自然也就应当得以确定，即应依照确认之诉按件收费，而不能依照给付之诉按诉讼标的数额收费。
（二）按件收费可以避免同一给付行为的重复收费
破产程序在申请时已经计算诉讼费用，按《诉讼费用交纳办法》第十四条第（六）款规定“破产案件依据破产财产总额计算，按照财产案件受理费标准减半交纳，但是最高不超过30万元”；《企业破产法》第四十一条规定“人民法院受理破产申请后发生的下列费用，为破产费用（一）破产案件的诉讼费用……”；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》第八条规定“破产案件的诉讼费用，应根据企业破产法第四十三条的规定，从债务人财产中拨付”。说明破产申请这一给付程序的进行已经依法向全体债权人收取了相应费用，即从向全体债权人清偿的破产财产中支付破产费用。如再对破产债权确认诉讼依照给付之诉收标的数额收费，就构成对同一给付行为重复收费，显然也是不合理的。
（三）按件收费符合破产债权清偿率较低的实际情况
一旦进入破产程序，破产债权通常是得不到足额清偿的，清算状态下的债权清偿率通常都很低，甚至是零清偿率；重整或和解状态下债权清偿率也不会太高。因此，若是对破产债权确认诉讼参照给付之诉按名义债额为标准收费，会给诉讼当事人造成过重负担，甚至出现诉讼收费数额超过债权人可能得到的破产分配额的不合理现象，从而压抑当事人维护权利的行为，损害其诉权。虽然有些法院也认识到这一问题，采取诸如减半收费等变通性措施以减轻诉讼费用负担，但由于其收费基础仍是建立在给付之诉按诉讼标的数额收费的标准上，故无法从根本上合理解决问题。
（四）按件收费满足破产债权确认诉讼类型多样的实践需求
破产债权确认纠纷是由债权人、债务人对管理人编制的债权表有异议而产生，具体可以分为：债权人对债权表中记载的自身的债权有异议；债权人对债权表中记载的他人的债权有异议；以及债务人对债权表记载的债权有异议三种。该类案件的诉讼请求类型多样，有债务人或债权人对他人债权确认债权无效、优先权无效的消极确认诉请；亦有积极确认诉请，如债权人对管理人审查登记的债权数额没有异议，但对债权清偿顺位、有无优先权等内容有异议要求法院进行判断。破产债权确认诉讼往往只涉及确认问题，不存在给付内容，也难以直接转化为经济利益，若一律参照给付之诉收取案件受理费显然也是不合理的。
（五）按件收费原则更有利于保护全体债权人利益
根据案件受理费的负担原则，在破产债权确认诉讼中，若债权人对自身债权提出异议，则债权人作为原告为启动诉讼需要预缴案件受理费，若案件胜诉，该费用由债务人承担。而进入破产程序后，债务人所有的财产均属于全体债权人，虽然该费用的目的是为了保护债务人总的消极财产不增加，对全体债权人是有益的，但倘若是债务人需要按给付之诉的标准承担高额的案件受理费以致财产受损，则实际上是全体债权人对债务人的败诉风险买单。
七、完善破产债权确认诉讼按件收费的配套规则
合理的收费标准，对当事人的诉讼动机和目的应具备积极影响，并同时有着控制司法成本的功能。有的法院对破产债权确认诉讼依照确认之诉按件收费存在一些顾虑，认为一个案件只收百十块钱诉讼费，可能导致债权人、债务人的滥诉，浪费司法资源，影响破产案件及时结案等等。因此，在确立破产债权诉讼按件收费原则的同时，对其可能产生的负面影响也需要确立一些规则，采取相应措施加以预防和解决。
（一）完善破产债权确认诉讼前置程序审查规则减少不必要诉讼
如前述破产债权确认诉讼前置程序图，启动破产债权确认诉讼至少需要经过债权申报、管理人审查记载、编制债权表、第一次债权人会议核查、管理人更正、法院裁定确认债权表的前置程序。特别是法院通过对管理人提交债权表的程序性裁定，可以对债权争议是否成立在大概率上加以预判，使当事人对破产债权确认诉讼结果有一个合理预期，从而减少其提起不必要诉讼的概率。
（二）完善破产债权确认诉讼审判实务规则防止当事人滥用诉权
如破产程序启动后，债权人未经债权确认程序不得提起对破产债权的确认诉讼；管理人对经债权审查程序后不予确认的债权，要向债权人作出必要的解释，对可能通过补充证据等方式解决确认问题的，管理人应通知其采取相应措施，对债权确认争议应争取协商解决，不应未尽职责就将债权争议都推向诉讼解决；债权人因举证不全等问题导致其债权未得到确认的，应当先就补充举证问题与管理人协商，协商不成再提起诉讼；明确破产当事人因其自身过错造成的讼累负担与费用支出，应当由其自己承担等等。
八、结语
破产债权确认诉讼收费标准虽然仅是诉讼程序中的一个简单环节，但作为破产当事人进行诉讼的一项重要成本，其收费标准、负担原则等内容直接影响破产当事人破产权利救济的法律保障。本人更希望此问题的提出对破产债权确认诉讼的研究起到抛砖引玉的作用，不当之处望各位同仁多多指正。
作者介绍：徐宇丹律师，德恒福州合伙人，企业拯救与破产法律事务部主管合伙人。中国政法大学法学学士、厦门大学法律硕士。福建省律师协会破产重组法律专业委员会委员、福州市律师协会破产重组与并购专业委员会委员。
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